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樊鹏: 很多人深信欧美福利好所以政府欠债多, 却错过一项惊人发现 | 文化纵横

樊鹏 · 2021-10-13 · 来源:文化纵横公众号
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过去人们往往过多关注于西方民主体制下的“福利许诺”,而对于这一体制对社会福利所产生的影响却只字不提。本文所揭示的财政和税收方面的问题只能算是一个中层探讨,在高赤字财政、税收能力衰退以及福利萎缩的背后,还隐含着政治体制和政策过程方面的深刻因素。

  【导读】自2008年金融危机以后,特别是欧洲债务危机以来,西方发达国家高赤字、高负债的问题越来越受到关注。一种常见的观点认为,西方体制下的"福利许诺"推高了政府赤字。但本文援引、分析大量欧美国家经验证据后发现,20世纪80年代以来,西方民主体制对福利体系的贡献能力事实上一直在下滑,社会福利并不是形成财政高赤字的关键。自那时起,经济自由主义思潮兴趣,经济全球化加速,"金融解放"在西方世界蔓延。这一趋势一方面弱化了西方国家的财税和再分配能力,表现为针对高收入群体的税率普遍下降、企业所得税普遍下调、不能合理增加税种和扩大税基三个特点;另一方面,社会分化却持续扩大,普通民众的福利保障需求日益上升。财税汲取能力的下降与福利保障需求的扩张,形成一对深刻矛盾。

  因此,本文认为,西方发达国家高赤字与债务危机的形成,本质上是放纵的市场经济、全面金融解放以及放松管制和自由化政策的结果。公共资金成为金融机构控制并渔利的工具,才是政府负债和高赤字形成的关键。经验证据还揭示,即使一个国家已拥有庞大的中产阶层,如果忽视社会福利诉求,降低社会安全网投入,无限制地容忍社会分配差距扩大,同样会陷入社会危机

  本文原载《政治学研究》2012年第2期,原题为《西方国家高赤字发展模式是社会福利惹的祸吗?——基于财政和税收的视角》,仅代表作者本人观点。特此编发,供读者思考。

  西方国家高赤字发展模式

  是社会福利惹的祸吗?

  ——基于财政和税收的视角

  2008年金融危机以来,尤其是随着希腊政府债务危机的爆发和不断升级,西方发达国家政府高赤字、高负债问题浮出水面。西方投资专家一句名言描绘的恰如其分:“当你在屋里发现一只蟑螂,那屋里就肯定不会只有一只。”高赤字作为当今西方发达国家普遍存在的问题,甚至成为一些国家财政的常态,对各项国家功能和政策走向有着重要影响。

  西方国家高赤字发展模式形成的原因,引起了走在高速发展道路上的中国学者的普遍关注,我们希望借鉴西方经验得失,防患于未然,避免重蹈西方覆辙。但借鉴的前提是必须有正确的认识,目前有一种说法似乎正在引导人们的认识,这就是认为西方债务危机以及背后的高赤字发展模式,是西方民主体制下不断扩张的社会福利惹的祸。例如,有文章认为:“西方国家选举政治的要求迫使政客们将选举胜利这种狭隘的利益置于更大的国家长远利益之上,为捞取选票,不惜大幅度举债不断推高社会福利水平,造成政府赤字高企。”似乎推高社会福利水平成了危机的主要根源,而削减福利似乎理所当然地变成解决高赤字问题的唯一选择。

  对此,有这样几个问题需要厘清:

  第一,西方民主选举体制实现普惠性社会福利了吗?

  第二,超高赤字的发展模式是社会福利惹的祸吗?

  第三,为什么西方国家的税收和再分配能力没有跟上社会福利体系发展的要求?

  本文将从西方主要发达国家财政和税收的角度,以经验为依据就以上问题进行分析。

  西方民主体制实现普惠性社会福利了吗?

  社会福利(Social Welfare),在最广泛的意义上可以简单理解为“好的生活”,它在国家层面是政府治理的一种状态,也是国家调节社会关系的一个手段,在个人层面则是普罗大众得以体面生活的权利和保障,它本身就包含强烈的目的性。因此,不仅医疗、住房、教育、养老属于社会福利,包括收入公平、劳动条件的改善甚至平均寿命的增长都可被视为广义的社会福利范畴。近现代资产阶级革命以来,受到基督教传统与民主社会主义的影响,欧洲较早地建立了现代福利国家体系。同时期出现的西方代议制民主体制也促进了福利体系的成长,在一定历史时期内,使社会中下阶层有机会参与持续蓬勃的社会经济资源的分配。

  二战后,福利政策开始被欧洲各国当作对内稳定统治秩序、对外作为意识形态对抗标签的工具。在战后30年的时间里,西方统治集团在基本工资、劳动规制、医疗保健、教育、养老、社会救济等方面,实施了一系列社会福利改革,欧洲各国发起的社会保险制度也逐步健全、完善,贫困人口的比重得到大幅削减,西方社会率先进入现代国家的繁荣阶段,这是许多研究社会福利体系的人十分关注的问题,已有很多文献讨论,这里不再赘述。

  需要探讨的是,如果我们把焦点转移到20世纪80年代以来——这一时期西方资本主义国家进入了高度依赖金融资本主义阶段,经过近三个十年的放松管制和自由化之后,西方国家的社会福利状况似乎已经不再那么乐观。

  反映在社会福利方面,传统的福利国家体系重视国家的再分配功能,将国家投入和税收再分配作为实现普惠性社会福利目标的主要工具。但自20世纪80年代开始,传统的福利国家为压缩政府支出规模,国家以税收资金(非社会保险收入)支付福利体系的能力已大打折扣。现有的福利保障体系主要以基本保障、防御性保障和提高性保障三个层次为主,基本保障部分多数仍由政府财政支持,但占大头的防御性保障(社会保险项目)——包括养老、医疗、教育等——开始规划为与收入挂钩的社会项目,表现为在福利筹资体系中,政府的资金贡献率逐渐降低,个人的责任和资金贡献率越来越大。其“福利”和再分配的性质已经大不如从前,所谓的福利支出实际上已被“偷梁换柱”了。

  以社会养老金为例,欧盟国家现行的养老金制度已经不是一个以国家基金为基础的制度,经过20世纪80年代以来的养老金市场化机制改革,现有的养老金制度多数是在没有基金积累的“现收现付”的筹资机制上建立,其正常运转依赖于人口结构的稳定,退休者的年金主要依靠目前工作者的缴费来支持。且不说英国这类养老金私有化改革程度较深的国家,像德国这样长期坚持社会市场、财政状况相对较好的国家,为了防止人口结构变化带来的冲击,也在通过一系列改革降低第一层次的国家养老金计划,刺激和提高第二和第三层次的养老计划,包括建立企业补充养老金计划和私人自愿退休养老金计划,通过国家补助和减税,达到刺激私人向保险公司、银行或基金签订私人退休养老金合同,以此降低第一层次法定养老金支出的目的(李斯特计划-Riester Reform)。图1显示,按照目前的改革路径,国家的公共养老金替代率将逐渐下降,而保持替代率维持接近50%水平的关键将很大程度上取决于个人储蓄的水平。

  在医疗保健领域,虽然欧盟范围内像德国、荷兰这样的国家还坚持超高规模的政府筹资,荷兰新修订的医疗福利方案仍在着重扩大基本医疗的范围,但是在另外一些国家,如葡萄牙、爱尔兰、希腊等国,其医疗体制的融资能力已经出现严重衰退。有些国家的医疗投入虽然也在增长,但是其“保健不平等”问题却日益突出,例如在英国,不同群体、地区之间医疗保健差距随着社会经济分化程度的加深而加深,英国两个地区婴儿出生时预期寿命的差距最高达到10年。

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  在福利政策和体系演变的背后,欧洲的福利观也在发生显著改变。传统的福利观被一种新的理论和认识所替代。以西方学术界的论述为例(实际上是西方政策思潮的一种反映),先后提出了所谓的“新福利主义”和“社会投资”的概念。如果仔细分析这种所谓的新福利观,实际上是配合经济全球化和金融资本解放的需要,通过将“国家竞争”(Competitive State)和“社会福利”(Social Welfare)引入福利观念体系,要求倡导一种与发展“人力资本”相匹配的福利观,简单来说:由于面临激烈的国际竞争,国家无法保障自身的经济安全,因此任何福利投入必须满足为经济增长做贡献的基本条件,应当以提升对经济发展有利的劳动力的“能力”以及扩展市场中的个人“机会机构”为主。换句话说,“福利”已经从过去作为一种政府“责任”和本身就具有价值的“普惠性”目标转变成了服务于增长与市场的手段,这本质上就是福利观的倒退。

  由于福利体系和政策的再分配性质越来越弱化,而同期采取的放松管制导致金融流动获利的能力越来越强,欧盟国家的社会分化在过去20年有普遍上升的趋势,那些政府赤字越高的地区,其社会分化的程度也越高,尤以意大利、西班牙、葡萄牙、英国以及爱尔兰为烈。以英国为例,其基尼系数从前保守党领袖撒切尔上台初期的0.25持续上升到现在的0.36,2009年首次突破发达国家社会不平等的上线,进入普遍认为的高危水平。在收入分配方面,从1997年至2010年英国居民平均收入呈现稳定增长的趋势,但最低收入群体的增长极低,而最高收入群体的增长则极快,这被视为加速英国社会贫富分化的最主要因素。截至2009年,英国收入最高的10%的人群的收入占所有人群收入的31%,而10%的最低收入群体的收入所占比重仅为1%。相对贫困家庭所占比重在英国也持续扩大,而且低收入群体的比重有进一步扩大的趋势。

  来自世界经合组织(OECD)的研究分析也显示,从20世纪80年代中期至2010年,OECD国家的基尼系数从0.29上升到0.316,平均上升7%。这背后除了经济全球化、技术变迁,劳动力市场因素、家庭结构变迁等综合因素外,收入再分配政策的影响与福利水平的普遍下降也是社会分化高企的重要推动力。OECD的研究还显示,基尼系数上升的趋势在20世纪80年代主要集中在英国、美国和以色列等英语国家,而到90年代范围逐渐扩大,自2000年以来,那些传统的以社会分化较低著称的国家,如德国、丹麦、瑞典,其基尼系数也进入上升的趋势。

  与欧洲相比较,美国的福利政策同样经历了一个“非线性”的过程。基督教和民主社会主义在美国的政策形成过程中没有发挥那么大的影响,美国没有建立像欧洲那样广泛的福利国家结构。但自二战以来,在一系列国家干预政策的影响下,20世纪50年代美国建立了一些基本的福利保障和社会安全网,包括对劳工、妇女、儿童、退伍军人的保障和支援,这些政策多数以宪法修正案的形式写入美国的宪法体系。但长期以来,美国主要依靠的是自由市场和一个庞大的中产阶层来维系社会的和谐稳定。然而从20世纪80年代开始,保守主义在美国开始萌发,自由资本大行其道,这对美国的社会安全网产生了十分消极的影响。与欧洲比较,美国福利体系的衰退主要体现为这样三个方面:中产阶层萎缩,基本保障制度式微,以及预防性保障不足和提高性保障过度并存的现象突出,其中最后一点是体制性的症结。

  美国社会福利体系滑坡的一个最突出的表现是,曾经作为美国社会中坚的中产阶层逐渐萎缩。根据美国人口普查局最新公布的数字显示,从1999年至今,平均家庭收入(经过物价指数调整)从历史最高53252美元下降到49445美元,降幅7%,其中10%的最低收入家庭的平均收入从历史的顶端下降了12%,目前的平均家庭收入处在1996年的水平(图2)。这项数据还显示,2010年,生活在贫困线(2010年美国的贫困线是四口之家收入低于22314美元)以下的人口比重为15.1%,这是1993年以来美国社会贫困人口最高的时期(图3)。与此同时,占美国人口 1%的少数富有群体的收人,从1980年占全民收入的10%上升到2007年的24%,或许正因这种分配结构的变化,美国的舆论将过去十年称为中下层人民“失去的十年”。根据德国贝塔斯曼基金会最近发布的一份专门针对OECD组织31个成员国“社会公正”状况的报告,在“减贫”指标体系中,美国排在倒数第三,紧邻最后两位的智利和墨西哥。无怪乎《纽约时报》的文章给出了这样尖锐的评论:在没有社会福利体系的情况下,如果美国的中产阶级萎缩了,那么美国看起来将更像曾经的拉丁美洲。

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  美国社会福利衰退的第二个特征是基本保障制度的式微,可以以一项家庭福利的演变为例。在美国的家庭福利政策中,有一项起源较早的“失依儿童家庭补助”计划(The Aid to Families with Dependent Children,AFDC),1994年后改称“贫困家庭临时援助金”(The Temporary Assistance for Needy Families,TANF)。从这项指标的演变来看,接受补贴的家庭数量在1994年之前处于持续上升的阶段,但1994年指标转化以后,接受补贴的家庭数量急剧下滑(图4)。再看受救助家庭平均每月接受现金的数量(经物价指数调整),从现有的历史数据来看,20世纪50年代以来,国家的补助额度持续增加,至1980年代,补贴额度又重新回落,目前已降至比1950年代更低的水平(图5)。

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  作为美国福利衰退的第三个特点,防御性社会保障不足与提高性社会保障过度并存的现象十分突出。与欧洲和其他地区比较,美国防御性社会保障机制的运行很独特,它的资金投入规模增长极快,但社会效益却与成本投入不成比例,诠释这一现象最直观的例子是美国的医疗保健体制。在医疗保健方面,2009年,美国的医疗保健开支2.4万亿美元,人均7960美元,占GDP17.4%,是OECD成员国人均数字的一倍。据美国国家健康医疗联合会(National Coalition on Health Care)估计,到2017年,美国的医疗健保费用将增加到4.3万亿美元,占GDP 20%,而主要发达国家平均比重约10%。然而,尽管美国把大规模的资金花到医疗保健领域,但包括婴儿死亡率、人均预期寿命、心脏病犯者生存率等各项健康指标,都低于OECD国家平均值,这在医疗改革领域被称为典型的“美国病”(American Sickness),这显然与其医疗保险制度有着密切的关系。尽管美国是世界上人均医疗保健投入最高的国家之一,但是它却并没有实现医疗保险的全覆盖,在2009年奥巴马试图推行新的改革时,美国大约有近5000万人没有任何健康保险,但少数拥有私人保险的人却使用了大部分的医疗保险金。由于目前的制度安排对包括私人保险公司在内的利益集团最有利,任何一项旨在推动这项改革的尝试都被迫面临利益集团和游说团体的阻挠而失败。从根本上,美国福利体系的症状不是一般财政意义上的,而是体制性的症结。

  总之,在西方民主体制下,社会福利的发展并非一帆风顺,不是所有的西方民主体制都推高了社会福利。从历史的角度来看,西方民主体制并非在所有时期都推高了社会福利;横向比较来看,并非所有的西方民主制都实现了普惠性的社会福利。相反,西方国家的社会保障能力出现了不同程度的衰退,福利衰退和社会经济分化相互作用的现象变得越加明显。

  社会福利投入是高赤字财政形成的关键吗?

  尽管西方国家福利体系已经出现了某种程度的衰退,但人们可能仍然坚持认为现有的福利水平是造成高赤字问题的原因。为此,我们有必要看一下西方资本主义国家的“大账本”,从财政收支的角度分析社会福利开支是否高赤字和公共债务形成的关键。

  无论是管理一个家庭还是一个国家,要做到收支平衡有两个办法:“节流”或“开源”。对政府来说,前者就是“紧缩”,包括削减政府、削减福利,后者就是增加财税收入,使“国用丰饶”。衡量政府收入能力的一项重要指标是政府税收收入占本国GDP的比重。在西方国家,政府收入(Government Revenue)包括税收收入(Tax Revenue)和非税收收入(Non-Tax Revenue)两类,但以税收收入为主。税收收入包括社会保险收入(Social Security Contribution,以税收的形式由税务部门征收)、财产性税收(Income and Wealth Tax)以及商品和贸易进口税收(Production and Import Tax)等几个来源,以欧盟国家为例,以上三块各占比约30%,全部税收收入超过政府收入的90%。

  经济全球化与金融解放运动,并没有为西方政府带来超额税收规模,相反,过去20年,为配合放松监管和刺激流动性、加强投资的需求,主要资本主义国家的政府财税汲取能力普遍出现了滑坡的状态。从欧盟的数据来看,20世纪90年代以来,欧盟主要成员国的税收收入总额(含社保收入)占本国GDP的比重一直没有增加,反而呈现平稳下降的趋势(图6)。从结构性特征来看,税收收入中间的社保金收入无论其绝对数还是相对比重都没有降低,反而出现上升的趋势。即使在2008-2009年世界金融危机爆发的大背景下,社保金收入的比重仍然在增加。相比而言,政府税收收入中间的一般性税收(即财富性税收和商业税)则在持续下降,而这一部分是政府再分配能力的主要来源。

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  据统计,欧盟27个成员国政府税收收入(含社保收入)占本国GDP比重平均值为39.7%。在所有欧盟国家中,税收收入占GDP比重低于平均水平的国家主要有希腊、葡萄牙、爱尔兰、波罗的海诸国以及英国,而这些恰好是政府赤字和债务最严重的几个国家和地区。国家财税汲取能力的下降,导致这些国家面临沉重的预算压力。

  在政府现有财税汲取水平下,财税盘子中到底有多大规模用于福利支出?根据欧盟2009年发布的统计(表1),27个成员国在社会保障(Social Protection)方面的开支占GDP的平均比重为26.9%,但其中社会保险金的贡献率平均高达59%,由政府一般性税收支付的比重仅为38%。以政府一般性税收支付的比重来看,国家间存在明显差异,捷克、爱沙尼亚等国低于20%,超过50%的国家仅有丹麦、爱尔兰和英国,但后两者社会保障投入总水平低于欧盟平均水平。综合计算,欧盟范围内由政府一般性税收支付的社会保障开支仅为GDP的10%。显然,社会保障和福利支出对于财政体系高赤字的贡献率并没有想像中那样显著,那么高赤字和公共负债到底是怎么产生的?

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  从欧盟国家的情况来看,政府公共财政赤字和债务的形成主要有两个来源:

  第一,因政府预算不平衡造成的赤字,税收减少但各项开支不变,产生赤字,如果政府再借助私有银行进行公共投资和基础设施建设,便产生债务。这种情况在欧洲国家普遍存在,希腊和葡萄牙最有代表性。由于国家经济竞争力下降,本国政府在欧盟框架下又无法通过调整货币政策拉动经济,更缺乏财政资源进行公共投入,政府承压较大。为刺激经济,由银行出资替政府进行基础建设和投资,长期积累了政府债务。

  第二,过度投资后,遇到经济衰退,政府对私有部门进行救助造成政府债务,这主要由金融危机引发。以爱尔兰和西班牙为例,90年代以来这两个国家国内投资持续增长,本国银行为满足投资需要,从国际金融市场大规模融资,经济出现衰退后,国家不得不救助本国银行,结果银行欠国际金融机构的钱,转眼变成了公共债务。

  再看英国的例子,其政府高赤字和负债的形成兼具以上两种情况。自90年代中期以来,英国的财政开支规模不断上涨,但税收水平却呈现逐渐下降的趋势。与不断攀升的支出相比,财政收入能力的下降在政府赤字的形成过程中有着不可推卸的责任(图7)。金融危机发生后,在财税汲取能力不能提振的情况下,英国政府却对本国私有银行实施了前所未有的救助行动,在公债高筑后继续向其他投资银行或国际组织借钱。据统计,截至2011年9月,英国政府欠私有银行的负债总额高达22663亿英镑,占GDP的148%。其中政府净负债9668亿英镑,约占本国 GDP的62.6%。2008年金融危机以来英国政府为救助破产的私有银行共出资135100亿英镑,占英国负债总额的约60%。

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  因此,仅就财政层面来看,西方政府赤字的背后,金融机构获利最大,通过政府债务他们可以获得按年息计算的高额利息。在英国2011财年预算中,英国政府为债务向私有银行支付的利息一项高达486亿英镑,占GDP的约3%。而同期英国政府为养老金、医疗支出和一般福利三项支出占GDP的比重约为11%,如果去除同期占GDP 7%的社会保险收入,这三项支出中以政府一般性财税资源支付的总量仅为GDP的5%。在整个政府支出结构中,债务利息支出紧随社保、医疗和教育之后,成为第四块大规模的支出,而且同年英国政府债务利息增长的成本超过政府削减开支的资金总量。与英国类似,法国2011年社会保障赤字规模仅占政府2012年将要向金融机构支付的债务本金和利息的1/6。

  综合以上分析,西方国家高赤字及政府负债的形成,其最关键的因素并非福利。在金融资本主义时代,政府理应拥有更多税收资源,用以维护和修补因市场机制和资本流动变得脆弱的社会安全网,然而事实却并非如此。经济全球化和金融解放运动,似乎并没有为西方政府带来持续增长的税收规模,在财政预算不平衡的条件下,政府高赤字或负债并非用于增补社会福利开支,而是有很大一部分因金融资本而起,或助其投资流动获利,或对其实施直接的救助,公共资金成为私营金融机构控制并渔利的工具,这才是政府负债和高赤字形成的关键。

  为什么西方国家税收能力会逐步落后于福利体系发展的需求?

  从比较的视角来看,并不是所有当代西方国家都陷入了高赤字的泥沼。以欧盟国家为例,英国、爱尔兰与南欧诸国面临较严重的赤字困扰,而德国、荷兰与部分北欧国家所面临的问题则相对较弱,这些国家财税汲取能力下降的幅度要小于前者。除此外,正如前文揭示,不同国家以政府一般性税收(非社保支出)支付社会福利的能力也存在明显差异。

  那么,为什么有些国家陷入高赤字和福利投入滞后的泥沼,而另外一些国家则相对境况较好?为什么财税汲取能力逐渐不能满足福利体系发展的要求?

  从宏观层面来说,这一局面的形成,与不平衡的国际收支体系紧密相关。以欧盟为例,高赤字国家大多是长期处于国际贸易逆差的国家,而德国、荷兰这类以出口工业和实业为主的国家,经济运行状况良好,长期处于贸易顺差的优势,财税收入相对有保障。在那些贸易和实业经济比重较低的国家,大多是金融经济和虚拟经济比重较高的地区,金融经济放松监管、加强流动性、刺激投资的内在要求助长了国家税收能力的滑坡,这一结构性因素能够部分地解释国家间的差异。但是从整体来看,金融解放运动的影响远远不止于高赤字国家。在过去将近20年的时间里,整个西方世界的政府财税汲取能力出现了普遍下降。导致其财税汲取能力下降最直接的原因,主要有以下几个方面:

  第一,针对高收入群体的税率普遍下降。金融解放运动增加了资本投资收益,社会贫富差距普遍拉大,财富向更少数人集中,但是针对高收入群体的征税,无论就其税率还是征收规模都没有跟上其收入增长的趋势。相反,对最高收入群体的征税从上世纪90年代开始普遍下降。

  在国际上,衡量高收入群体征税水平的指标是最高个人所得税率(Top Personal Income Tax rates,PIT),也称“最高边际税率”(Top Marginal Tax rates),即在累进税制结构中针对最高一级的税率。20世纪80年代以前,70%~80%的最高个人所得税率在西方发达国家并不罕见。但80年代初,随着经济自由主义思潮的兴起,为刺激经济增长,低税率、扁平化税制受到了各国青睐,美、英两国是这一潮流的主要引领者。里根政府为拉动停滞的经济,在其执政期间将美国的最高个人所得税率从70%一度下调到28%;英国撒切尔政府在其执政期间将最高个人所得税率从83%降到40%。此后,西方国家普遍调低了最高税率,掀起了一轮减税浪潮。虽然主要发达国家的平均税率随着收入增长也在慢慢增加,但是整个税制结构“扁平化”的趋势并未改变,税收体系的再分配功能较20世纪80年之前大为减弱。从欧盟针对27个成员国“个人所得税最高税率”的统计来看(图8),1995年至2011年,PIT经历了持续的下降过程,OECD的数据显示了同样的趋势,1987到2010年,OECD国家平均最高个人所得税率平均下降11%。

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  第二,企业所得税普遍下调。除个人所得税最高边际税率持续下调以外,西方国家同时也普遍下调企业所得税。如下图9所示,从20世纪90年代初期开始,欧盟国家就开启了持续下调企业所得税的趋势,通过下调企业所得税刺激经济的做法,最先出现在中东欧国家,此后所有欧盟成员国都不约而同地采取了类似措施。虽然2005-2008年出现了缓和的趋势,其中非金融部门的企业所得税率有一定程度的提高,但全部企业所得税仍在下降。另据OECD的数据,2007年 OECD国家平均企业所得税为28%,相比较于1980年代平均40%的水平,降幅十分明显。由于资本的流动性远超劳动力的流动性,因此对资本性收入(Capital Income)的税率的降幅通常大大低于劳动性收入(Labor Income)税率的降幅,各经济体往往通过降低企业所得税率的方式,保持与他国的竞争地位,吸引资本金。拥有资本和企业的个人在这一过程中明显受益,但国家的税收能力则受到消极影响。

  第三,不能合理增加税种和扩大税基。现有西方国家的税种和税率是按照传统工业体系建立起来的,经济危机使一些传统的税收结构受到影响,这是导致发达国家政府税收能力滑坡的一项重要原因。但长期以来,针对各种新型经济交易的税收结构,尤其近10余年来产生的新型金融工具和交易模式的新税种,并没有建立起来,这与其说是一个能力问题,不如说是一个政治意愿的问题。在今天的西方发达国家,对税制“动刀”,包括扩大税种和税基,并不是一个简单的政策问题,而是一个在国内、国际层面都充满着博弈的政治过程。

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  以金融交易税为例,虽然多数西方发达国家的社会舆论普遍呼吁对金融交易征税,作为解决赤字问题的一项重要举措,也得到了一些国家领导人的支持(法国和德国),但是由于国家金融机构的中心主要在美、英两国,因此在国际层面英、美两国一直在阻挠这项行动。目前,欧盟国家正在积极酝酿征收金融交易税,意大利已经公布了对部分金融交易征税,法国也通过了一项旨在支持金融交易税的立法,欧盟正在进行酝酿到2014年之前实现每1000欧元的金融交易征收10欧元的交易税,预计每年可以为欧盟国家增加约600亿欧元的税收,但英国正在极力阻挠这项计划的实施。与此同时,西方金融界也展开了强力的游说攻势,这其中以英、美金融业的游说为剧。

  不能对最高收入群体增税,也不能向企业增税,进一步扩大税基又不会一蹴而就,那么面临财政危机,该怎么办?目前,欧盟各国普遍选择向普通消费者增税。从2008年危机爆发以来,欧洲各国普遍提高了商品增值税(VAT),这是一项由消费者按商品价格固定比重缴纳的税。除此之外,在当前经济环境下,大多数欧盟国家为寻求新的预算收入来源和经济刺激资金来源,只好在现有的税基中将目光投向高收入级次,提高个人所得税最高税率。从2010年开始,希腊将本国PIT提高了5个百分点,英国将PIT从40%提高到50%,2011年,包括西班牙、法国、意大利、卢森堡、葡萄牙和芬兰在内的六个欧元区国家,也在不同程度上提高了本国的PIT税率。尤其是法国和意大利,在社会压力下,明确提出将提高针对高收入群体的纳税作为巩固财政、削减赤字的一项举措,法国针对年收入超过30万欧元的个人征收特别税,意大利对年收入超过50万欧元的个人征收类似的额外税额。

  从中短期来看,欧盟国家的赋税水平会有一个小幅度的提高,这也是消除高赤字难题所必需的举措。然而,这种趋势能够延续多久,甚至能否回到20世纪90年代以前的高水平,还很难预料,因为从目前欧美各国的舆论来看,提高个人最高所得税率在英、法等国激起了强烈反弹。包括许多经济学家在内的西方保守派人士试图说服政府不要向少数高收入群体和企业提高税率,其主要的理由有三:第一,提高税率可能影响经济增长,对高收入群体保持低税率、减少金融交易税可以刺激投资和经济复苏;第二,少数最高收入群体的税收在整个个人所得税结构中的贡献率一直在提高;第三,少数高收入群体的税收规模有限,即使再提高也不能解决问题。对于第一个理由,正反两方面的经验都有,几乎没有确定性的答案,但至少对少数超级富人征税或对金融交易征税可以减少金融和投资领域的非法交易。关键是第二个与第三个理由,到底成立吗?

  针对第二个理由,正如《经济学家》(The Economists)杂志所给出的数字那样,从主要西方国家的情况来看,少数最高收入群体的税收在整个个人所得税结构中的贡献率确实在提高。问题是,少数最高收入群体的收入增长幅度远远超过其纳税贡献率的增长幅度。对OECD国家的统计显示,过去20年最高收入的10%的人口的收入增长是占人口10%的最低收入人群的9倍,这大大超过了他们对税收贡献率的增长幅度。在31个国家中间,占美国人口10%的富有人群收入增长比其纳税贡献率增长,增幅最快。

  针对第三个理由,对少数高收入群体提高税收,是否真的如其所说规模有限不能解决问题呢?以美国为例,诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼(Paul Krugman)在一篇专栏文章中,告诫那些认为向少数富人征税不能解决问题的人,美国曾经是一个以中产阶级为主的社会,少数派精英的收入占国民收入的比重不算太大,但是情况已是今非昔比。他根据美国国税局(Internal Revenue Service,IRS)2007年的报告数据算了一笔账,经济危机发生之前,年收入在200万美元以上的占纳税人口仅0.1%的经济精英,全部收入约一万亿美元,从1979年至2005年,以经过物价指数调整的税后收入作比较,美国平均家庭收入的中间值增长了21%,而0.1%的最富有阶层的收入则上涨了400%。他援引美国一家非党派税收政策中心的估算,如果恢复20世纪80年代以前超过35%的边际税率,那么2007年的税收就可以提高780亿美元,相当于全年GDP的0.5%。

  然而,在美国的体制下,提高税率是一个十分敏感的政治议题,向高收入群体增税几乎是在触及政治禁区。由于高收入群体实际掌控着美国的金融、传媒和工业机构,他们对社会舆论和各类游说团体拥有强大的支配能力,比一般民众对政策的影响更直接,他们还可以借助两党政治人为增加税收政策制定过程的复杂化,提供有利自身的政治契机。在这种政治生态下,任何一位决策者在这个问题上都无法有效凝聚共识,最终责任无法落实。

 结论

  纵观全部论述,将西方高赤字发展模式归咎于西方民主体制下的高福利体系,并没有准确揭示问题的根源。

  从历史发展的角度来看,西方民主体制并非在所有时期都推高了社会福利,二战后至上世纪70年代末,是西方资本主义国家福利体系的上升期。但是自80年代以来,西方资本主义国家的福利体系和政策都发生了很大变化,全球化、技术革新、金融解放、国家监管结构的变化以及经济衰退等因素的出现,使西方国家在处理福利政策方面面临的挑战和压力远超前一个历史时期。过去20年,关于建立一个什么样的福利体制以及如何保障的问题,西方国家和社会的共识已经明显破裂。横向比较,并非所有的西方民主制都实现了普惠性的福利,相反,西方国家的社会保障能力出现了不同程度的衰退,福利衰退和社会经济分化相互作用的现象变得越加明显,高赤字恰恰是这些问题得不到解决的表现。

  西方发达国家高赤字发展模式的产生,除了国际层面国际收支体系的不平衡因素外,它深深植根于20世纪80年代以来的西方资本主义发展模式,这就是放纵的市场经济以及伴随而来的全面的金融解放运动和由此产生的放松管制和自由化政策。对于西方政府来说,金融解放运动与经济全球化是一把双刃剑,一方面,它在刺激增长的过程中,不仅产生了监管需求,而且加大了社会分化,推高了民众对更安全的福利保障的需求,但另一方面,它却弱化了西方政府提供公共产品的能力,从税收到再分配,再到政府加强有效决策的能力,都受到了负面的影响,增长的需求与滑坡的能力形成了一对矛盾。从这个角度看,高赤字模式的形成本质上是全球化、资本主义与西方政治体制三者内在的紧张关系造成。

  如今,全球金融经济一体化已经超速形成,但许多西方国家并没有足够的能力制定相应的框架和监管结构来回应它带来的负面冲击。由于金融和实体经济失去联系,这一经济形式对普罗大众带来的威胁远远胜过机遇。财政和税收政策原本应作为西方政府回应金融经济一体化的重要工具,原本应该通过更强力的财政和税收政策调节社会分配,巩固社会安全网,但是这些高赤字国家的财政和税收政策均陷入相反的发展方向,福利国家体系不被重视,社会安全网失去作用,社会分化程度加大。经验还揭示,即使一个国家已经拥有了庞大的社会中产阶层,如果忽视社会福利诉求,降低社会安全网的投入,无限制地容忍社会分配差距的扩大,同样会陷入社会危机。

  过去人们往往过多关注于西方民主体制下的“福利许诺”,而对于这一体制对社会福利所产生的影响却只字不提。本文所揭示的财政和税收方面的问题只能算是一个中层探讨,在高赤字财政、税收能力衰退以及福利萎缩的背后,还隐含着政治体制和政策过程方面的深刻因素。全球化已经大大延缓了西方民主制国家的决策进程,西方资本主义国家似乎没有充足的能力回应这一变化。这一体制是否有能力抵御金融资本和少数受益阶层的影响,是否能够制定重大政策回应和关切风险承受能力较弱的普通百姓的长远诉求,仍须拭目以待。

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